我国历史上，国家政权体系一般只延伸到县一级。封建帝制时期，最基层的一级地方政府就是县级。甚至许多县两千多年来自始至今一直沿用同一名称，并且保持大致不变的地界。民国时，还将之前设立的县、郡、厅、州等也一律改划为县。新中国进行机构改组后，县又是乡镇（曾一度设为公社）这一基层政权组织形式存在于其中的框架。现在的乡镇政府本身，实际上有很多部门主要归属上级主管部门管理，缺乏作为一级政府必须具备的许多应有职能。史实表明：“县”是地方骄傲的重要载体，具有极强的地方认同感，是地方历史以及地方习俗的真正堡垒。用唯物史观从历史沿革的角度看；“县”又是地方政权组织当中真正经得起历史考验的基本单位。

    在社会经济发展的决策及其贯彻工作中，县以上由于管辖范围较大，必然重在指导，多以宏观为主；而县以下身处一线，是贯彻上级决策的操作主体，管理范围又小，必然侧重于具体落实，考虑微观居多。只有县级虽然也有统筹协调宏观和微观关系的难度，但同时更具有调控宏观和微观矛盾的相当宽裕的自主空间。

    基于以上原因，笔者认为：作为最基层单元行政区的县，责无旁贷、也理所当然地要承担起统筹一方社会经济发展最前沿的运筹、协调和实施工作的历史重任。

    关于县域统筹协调发展，既是一个大课题，又是一个历史过程，绝非三言两语所能道尽。这里就县域统筹协调发展工作中的几种情况思考如下：

    一、统筹“加速发展”与“遵循规律”

    面对与发达地区相比自身社会经济发展方面客观存在的较大差距，地方政府必然要寻找机遇，以期实现跳跃式赶超。于是，如何处理好“加速发展”与“遵循规律”两者关系问题，便呈现在面前，而且必须认真解决好。否则，会直接影响新一轮发展。

    以制定和实施发展规划为例，就县域而言，人们对其过去和现在的认识虽然比较全面和深刻，但对其未来要想有一个正确的认识并要制定一个发展的规划，那就只有凭科学合理的判断推测，甚至只能作理性化的构想。在这种情况下，统筹考虑“加速发展”与“遵循规律”的关系，就是要求在制定和实施发展规划时必须做到：既不能过度超前、脱离实际、什么都想“速成”；又不能把远景规划视为垂手可得的“仙果”、一味着迷“效果图”，不稼不穑；同时也绝不能借口遵循规律，畏首畏尾，不争朝夕。正确的规划和发展观应该是能争取有多快就规划发展多快。比如制定和实施推进工业化发展规划，如果片面地强调客观落后的不利因素孤立地去讲“遵循规律”，只依靠现有企业自身慢慢成长看发展，那么要实现工业化、富民强县当然遥遥无期，赶超沿海也将成为空谈。但是，只要尊重工业经济发展一般规律，坚持以新型工业化为核心、信息化为先导，以增强资源、民营、园区、劳务经济为方向，以积极开展招商引资、企业改制、经营城镇、优化环境为手段，寻找和把握跨越式发展的一切良机，就能够较好地保持推进工业化的良好势头和进一步加速工业化进程。

    二、统筹“工业化”与“防污染”

    在推进工业化进程中，要想做到没有一点污染，显然不现实。发展的总趋势要求我们，现阶段不能为了减少污染，就轻易放弃或减慢工业化进程。在这种情况下，要处理好工业化与防污染的关系，也就是要处理好“坚持发展是硬道理”与“坚持保护就是为了将来更好地发展”的关系，体现在战略目标上：就是在工业化的过程中，要从尽最大可能降低污染的程度，逐步发展为控制和处理好污染。表现在战略措施方面：就是一定要科学论证和规划工业区（含污染处理系统）。县域经济的发展必须要有大工业支撑，对工业污染不仅要有充分的思想准备，还要拿出切实有效的解决办法及防污预案。譬如：（1）、分层规划，由近而远依次划定轻污染工业区、工业带、过度植被带、居民点、集镇、安全农产品生产基地；（2）、工业项目相对集中到工业带，根据发展需要有必要引入的污染项目必须进入既定的规划区，有效避免分散污染、到处污染；（3）、集中妥善处理已有污染，为有污染企业集中处理污染、共同负担有关公共设施建设投入、降低处理污染的成本创造和提供先决条件；（4）、污染区居民向集镇迁聚，农业产业技术和种田能手向安全农产品生产基地流转；（5）、借鉴循环农业经济如：“种饲草——养猪——（用猪粪）养鱼或再种饲草”等模式，可以通过招商引资寻找并引进能够对先期污染企业的污染物进行回收利用的项目企业落户或“加盟”，形成循环工业经济链、产业群；（6）、努力实现污染物达标排放，建设好生态公益林等过度植被带，做到生产、生活垃圾集中清运、处理妥当，保障居民点、集镇免受污染，农田远离污染、安全农产品生产标准化。

    三、统筹“民居布点”和“集镇布局”

    目前，一方面农村人居分散，土地浪费较为严重，人居环境改善成本过大。但所有的乡镇，不论大小强弱，都不愿示弱，都要争项目、争资金，都在力推并急切盼望城镇化。另一方面，由于集镇过多，一些小集镇只能靠多年一遇普降小雨式的上级投入来建设基础设施，而自身缺乏产业支撑，又拿不出所需相当的配套资金，结果是大家争投入，投入又都不足，只好小打小闹，常常建了拆、拆了建，造成一部分小集镇长时间处于镇不象镇，村不象村的状况。事实表明：数量过多、分布过散的小集镇，由于人口少，基础设施投入产出率不高，交易成本低而成交量不足，服务业达不到保本经营规模而难以做大做强，终究不能代表城镇化的方向。加快农村人口职业与空间流转，才是统筹城镇乡村人口空间布局的根本。为此建议：要确定正确的农村城镇化理念，统筹县域城乡布局的体系规划和实施工作。

    （一）城市体系规划和实施。首推县城，先期步入城市化。一要尽可能完善城市空间结构，优化产业布局；二要健全城市功能，引导二、三产业集聚，形成总量不断扩张，后劲更足的城市支撑产业，加大基础设施和公共服务设施的建设力度，适应并满足继续发展的需要；三要提高人气指数，以产业集聚带动人口集聚；四要膨胀城市规模，包括逐步兼并周边农村集镇（集市）。

    （二）集镇体系规划和实施。重点选择经济总量较大，基础设施较好，地理位置优越，辐射和带动周边经济发展作用明显的中心镇，提升城镇的功能和水平，把中心镇建设与周边农村二、三产业发展和人口集聚结合起来，把推动农业产业化经营与加速中心镇发展结合起来，使产业化配套的农用工业、农产品加工业，服务业逐步形成功能互补、日趋配套的小区。

    （三）农村小集镇、集市体系规划和实施。撤并整合小集镇，增强适量存在的农村“袖珍式”小集镇、集市面向农村社会“短平快”的服务功能。

    （四）村庄（居民点）规划和实施。因方便生产和个性化生活之需划定的村庄、居民点，突出其田园式风格，作为农村大地园林化的点缀。

    总之，县域统筹规划要着力经济实力型、发展可持续，着重产业聚集化、行业特色化，着意人性化、文明化，着眼结构新、视觉美。城镇与乡村凭借创造发达的交通通讯条件、高度的信息化、先进的思想文化等纽带相关联和沟通。

    四、统筹“县域经济”与“区划调整”

    统筹县域经济发展，必须实施县域协调发展战略，促进共同富裕。对经济发展仍处弱势的乡镇，要从“扶贫先扶智、救济重援技”入手，加快开发的步伐，减轻历史债务，增强其发展后劲；要支持弱势乡镇自身难为的基础设施建设，扬长避短建设生态型经济。对经济发展势头强劲的乡镇，更要强调加快交通、能源、特色产业发展，更要强调保障可持续发展。要整治市场秩序，更好地推动县域社会经济各要素合理流动、资源重组，实现城乡优势互补，加快增强城镇经济辐射带动能力，有力地推动县域城镇化进程。

    同时必需注意：不能一讲统筹就忽视突出重点，眉毛胡须一把抓。这里讲的重点就是以统筹协调县域发展为根本意图，按照市场经济规律要求和县域发展需要，逐步拓展中心镇的发展空间，构架有一个中心镇就有一个特色产业，多个中心镇就是特色产业群的格局。让中心镇发展成为产业集聚、设施配套、环境舒适的县城卫星镇，为县域社会经济协调发展提供强劲的牵引力。

    行政区划进行必要调整，一定要遵循适时适度有力有效的原则，要综合并充分考虑地理、水利、交通、物产、信息、人文等社会、自然资源条件，因地制宜。乡镇规模，理应以其集镇经济集聚力和主导及辅助产业辐射带动能力大小而定。既要避免小马拉大车、欲速不达，影响发展；又要防止大马拉小车、浪费能量，得不到统筹协调的最佳效益。

    五、统筹“就业”与“保障”

    就业与保障工作事关社会稳定。这个问题如果不及早着手化解，将来会更难办。现在极有必要落实两点：

    （一）县级要统筹实施以促进就业为核心，以“人人有工作、人人有技能”为目标的就业工程，在发展民营经济、园区经济、劳务经济、推进城镇化进程中，同步抓好就业功能开发，建立健全城乡职业技术培训、劳务市场等基本服务机构，帮助劳动力在境内外、城乡之间实现双向合理流转。

    （二）养老保险、医疗保障、失业保障等社会保障实行城乡对接已经成为必然趋势，县级有必要本着“先保障、后福利”的原则提前谋划。例如：对农村要舍得从土地出让净收入中逐年拿出一定比例资金定向用于农村社会保障；在城镇要再下决心悉数统管非税收入侧重用于职工养老等社会保障等。

    六、统筹“目标措施”与“绩效考核”

    上级对下级绩效考核的工作方式和导向，确实能够左右下级在制定本级工作目标和措施时的立足点、出发点和归宿，直接关系这些目标措施的制定和实施能否真正体现情为民所系、权为民所用、利为民所用谋。为避免给出误导信号或使下级产生曲解，绩效考核工作一定要贯彻好科学的发展观和正确的政绩观。

    （一）进一步健全科学规范的绩效考核机制，并努力使其日臻完善。

    （二）正确辨析关于发展“前瞻性”的认识误区，认清贪大求洋、好高骛远，不切实际地拿规划、定措施、劳民伤财的现象。

    （三）正确辨析借发展之名，行追求一时轰动效应之实，高筑债台、大兴土木，继而穷于应付债务、忙于事务，偏废收效慢、显示度低的农业，对推进工业化和农业产业化畏难、不作为的现象。

    （四）公正评判绩效。集镇发展工作绩效的评判：看规模效益，比产业支撑强弱，定工作成果大小；看功能结构，比个性特色，评工作水平高低；看社区建设，比人文气息，论工作理念科学与否。对综合绩效评判，不仅要看绝对数值多少，还要看在不同起点的基础条件上新创造多少可比较绩效，更要看经济效益与社会效益同步程度、方便和改善人民生活程度。（作者：李广平）

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